Synthèse Journée d’Étude AdP
du vendredi 9 septembre 2005
COOPERATION DECENTRALISEE ET
PROFESSIONNELS DU DEVELOPPEMENT URBAIN
Document préparé par Pauline Emile-Geay sous la direction de Antoine Olavarrieta
2005 : Coopération décentralisée et professionnels du développement urbain (1.18 MB)
Les interventions de cette journée proposent des éclairages sur la place de la coopération décentralisée dans l’aide au développement, sur sa capacité à fonder une stratégie à l’échelle des villes des pays en développement, et sur les opportunités de carrières professionnelles qu’elle peut offrir, notamment pour les jeunes. Outre des exposés de réflexions de responsables ou d’anciens responsables d’institutions, de programme européen et de collectivités locales, les communications présentées rendent compte d’expériences et d’actions menées par des régions, des communautés urbaines, des municipalités, des agences d’urbanisme, des bureaux d’étude. Est également abordée la question de la formation des agents des collectivités locales aux pratiques urbaines en coopération à l’étranger.
Charles Josselin, ancien ministre délégué à la Coopération et président de Cités Unies France, qui fut un des pionniers de la coopération décentralisée souligne que cette pratique a nécessairement une dimension politique du fait de la nature de ses acteurs (les élus) et des thèmes choisis. Il souligne la multiplication des actions conduites, l’apparition de nouvelles formes de coopération, la planétarisation du mouvement municipal, la volonté des élus locaux de participer à des objectifs internationaux, la nécessaire coordination avec l’Etat central, la demande des pays partenaires, et la reconnaissance au niveau européen.
Antoine Joly, délégué à l’Action extérieure des collectivités locales, présente les conclusions d’une étude menée par le bureau d’étude ACT et le GRET sur « l’intervention des collectivités locales françaises dans la coopération en matière de développement urbain ». Cette étude montre que la coopération décentralisée française semble particulièrement représentative d’un modèle émergent de coopération et peut être appelée à jouer un rôle majeur à condition de s’approfondir et de s’élargir, notamment à l’échelle européenne. L’étude met aussi en évidence quelques caractéristiques et dimensions remarquables, la coopération décentralisée étant à la fois politique (de maire à maire), de territoire à territoire, culturelle, transversale plus que sectorielle, et réciproque. Sa véritable plus-value n’est pas dans l’apport de compétences techniques mais dans le renforcement institutionnel et l’appui à la maîtrise d’ouvrage. L’étude formule aussi des recommandations pour l’avenir : renforcement et promotion de la spécificité de la coopération décentralisée, redéfinition des relations entre la coopération décentralisée et les cadres stratégiques de l’Etat, précision du positionnement de l’Etat.
Alain Le Saux, directeur des Affaires internationales et européennes au Conseil Régional d’Ile de France, après avoir réaffirmé la dimension politique de la coopération décentralisée et l’importance de l’appui institutionnel, montre que cette coopération vise à la mise en place, à travers des outils pérennes, d’un partenariat approfondi pouvant aboutir à des coopérations bilatérales plus ambitieuses au niveau des Etats. Pour illustrer cette stratégie générale d’intervention de la Région Ile de France, il prend l’exemple des transports publics de Hanoi, problème apparu dans le contexte d’un projet de ville nouvelle financé par des Coréens (projet finalement écarté). En association avec de nombreux partenaires extérieurs, la coopération a contribué à la définition d’une politique des transports, à la mise en site propre de lignes de bus, au réaménagement des abribus, à la formation des chauffeurs, à la réalisation d’un pôle d’échanges, etc., ces actions se traduisant par le passage de 6 millions de personnes transportées en 2000 à 245 millions en 2005 ! Cette coopération s’est prolongée par une coopération bilatérale impliquant d’autres acteurs autour d’un projet de tramway. Elle s’est aussi appuyée sur la création de l’Institut des métiers de la ville de Hanoi.
Vincent Rotgé, coordinateur du programme Asia Urbs de la Commission européenne, présente ce programme de coopération décentralisée entre collectivités locales européennes et asiatiques. Il rappelle le contexte général qui a entouré les débuts du programme en indiquant quelques programmes « cousins », souligne les différences de moyens entre les programmes Urba-Al (à destination de l’Amérique latine) et Asia Urbs, et le fait qu’Asia Urbs est axé sur l’assistance technique plutôt que sur la réalisation d’infrastructures. Il indique les forces et les faiblesses du dispositif et expose quelques unes des caractéristiques des projets : répartition géographique des projets et des financements entre 15 pays d’Asie, thèmes. Il identifie les conditions et formule des suggestions pour assurer la réussite des projets : capitalisation et mise en cohérence des expériences, organisation des partenariats, localisation opérationnelle, pérennisation. Il évoque enfin les conséquences des réformes de la politique d’aide de la Commission.
Yves Dauge, maire de Chinon, en se fondant sur son expérience dans le domaine de la coopération décentralisée et avec l’UNESCO, apporte un éclairage sur les pratiques et les conditions nécessaires de réussite de la coopération décentralisée. Il qualifie d’abord diverses expériences : une coopération thématique autour du fleuve (Loire-Niger), une action humanitaire au Burkina Faso, une coopération multi-acteurs institutionnalisée à Luang Prabang au Laos. Traitant plus particulièrement de ce dernier exemple, il décrit brièvement la démarche de construction de partenariat en évoquant le soutien des institutions françaises (ministère des Affaires étrangères, Agence française de développement, Région Centre), les outils mis en place et les autres acteurs qui se sont joints au projet (notamment Asia Urbs).
Philippe Nouveau, vice-président de la FNAU, et Patrice Berger, directeur des activités internationales de l’agence d’urbanisme de Lyon, rendent compte de l’internationalisation des activités des agences d’urbanisme dans le contexte de l’essor des politiques de coopération décentralisée. Ils exposent un panorama des actions menées depuis 1990, notant la spécialisation de certaines agences (les agences de Paris et de Lyon et l’IAURIF sont les plus actives à l’international), la part importante prise par la coopération décentralisée dans ces actions internationales, et commentant l’évolution des destinations. Ils analysent et commentent les thèmes d’intervention qui se situent dans le cadre d’études d’aménagement ou d’appui aux structures locales et portent sur la planification et l’aménagement, sur l’appui aux politiques publiques (à travers des politiques sectorielles des transports, d’environnement ou du tourisme, et l’aide à la réalisation ou à l’organisation d’outils et de structures de gestion urbaine), sur des projets urbains. Ils évoquent les raisons du succès des agences d’urbanisme auprès des villes du Sud et la diversité des modes d’intervention, les formes de partenariat avec d’autres prestataires, et les effets en retour de ces actions en France.
Gianni Sartena (AFD) rend compte d’un exemple de partenariat entre un bailleur (l’AFD) et des collectivités (IRCOD Alsace, Mulhouse et Mahajanga à Madagascar) dans un projet de réhabilitation des marchés et d’amélioration de la desserte urbaine de la ville malgache. Ayant présenté le contexte, les objectifs et le contenu du projet, il indique les divers enjeux du projet en matière de soutien à la gestion communale. Il décrit l’organisation institutionnelle du projet en précisant les rôles tenus par la commune urbaine de Mahajanga, l’IRCOD Alsace et les collectivités locales alsaciennes (principalement Mulhouse), le plan de financement, le calendrier du projet dont la fin est prévue pour juin 2007.
Denis Schultz vient prolonger cet exposé par une présentation d’IRCOD Alsace, l’Institut régional de coopération développement, créé à l’initiative de la Région Alsace afin de mutualiser l’effort de coopération des collectivités locales et acteurs du développement et qui assure la maîtrise d’ouvrage des opérations de coopération au nom de ces collectivités alsaciennes. Il évoque l’engagement à Madagascar depuis 1995, les diverses actions menées dans la province de Mahajanga. Il décrit ensuite plus précisément les objectifs de l’IRCOD dans l’accompagnement de la ville de Mahajanga pour la mise en place d’un dispositif municipal de gestion de ses marchés nouvellement réhabilités, puis la démarche méthodologique et l’organisation opérationnelle. Il souligne enfin l’intérêt et les enjeux du partenariat impliquant l’AFD et l’IRCOD du point de vue du montage final du projet, de la pérennité de l’opération, institutionnel avec les acteurs malgaches, de la complémentarité entre l’AFD et l’IRCOD et de l’articulation des compétences, de la valorisation de l’expérience de la collectivité, et de la capacité de l’IRCOD à s’adapter à un cadre contractuel contraignant et rigide.
Guy Peyretti, directeur adjoint des relations internationales de la Communauté urbaine de Lyon, propose un commentaire sur l’évolution de la stratégie de coopération décentralisée du Grand Lyon depuis une dizaine d’années. Il souligne tout d’abord la montée en puissance de cette action, non seulement sous l’influence des élus, mais aussi de la population à travers le tissu associatif, ce qui se traduit d’une part par une institutionnalisation du dispositif, et d’autre part par une appropriation citoyenne. Il évoque l’évolution de la coopération, tant en termes de forme d’action, désormais orientée vers la gestion des services publics locaux, que de localisation géographique. Il donne quelques chiffres sur les budgets de coopération, précise la place de la communauté urbaine dans le programme européen Asia Urbs et souligne la diversité des partenariats (institutionnels, public-privé) recherchés et mis en place. Il évoque enfin la mise en place du Fonds Eau en partenariat avec Véolia pour financer les investissements d’accès à l’eau potable (un dispositif qui devrait s’étendre à d’autres villes françaises) et la création du centre de formation et de compétences aux métiers urbains d’Ouagadougou.
Yannick Lechevallier, directeur général de l’agence Coop’Dec Conseil, traitant de la formation à l’international des collectivités locales, expose la distinction qu’il fait entre les deux principales catégories de métiers : les agents administratifs spécialisés sur les relations internationales, et les experts « collectivités » mobilisés pour des actions sur le terrain. Il indique les organismes (principalement le CNFPT et aussi quelques structures privées), les contenus et cursus de la formation sur la coopération internationale, et formule les questions relatives à la philosophie de la formation à l’échange international.
Réunis lors d’une table ronde, Ahmat Abakar Adjid (secrétaire général de la mairie de N’Djamena), Thierry Paulais (chef de la division développement urbain à l’AFD), Gisèle Teulières (directrice des relations internationales de la ville de Toulouse) et Jimmy Allaire (représentant de l’Association des jeunes experts pour la coopération internationale et le développement ou AJECID) présentent brièvement les projets menés à N’Djamena (amélioration de la desserte de la ville, plan déchets, projet eau) en coopération avec la ville de Toulouse, l’évolution de l’action de AFD en direction de la coopération décentralisée par divers modes d’intervention, l’organisation et l’action de l’AJECID. Cette table ronde est suivie d’un débat au cours duquel sont évoqués la présence des ONG dans la coopération décentralisée, le rôle de la coopération décentralisée dans l’appui institutionnel, la question de l’augmentation des ressources locales, la professionnalisation des jeunes, la mise en place d’équipes rassemblant juniors et seniors, et l’attention que l’on devrait aussi porter aux petites villes dans la coopération décentralisée.
Decentralized cooperation and urban development professionnals
study day – 9 september 2005 « synthesis »
The papers given at this workshop provided insights into the position of decentralized cooperation in development aid, on its ability to provide the basis for a strategy for the cities of developing countries, and on the opportunities for careers it can offer, particularly for young people. In addition to presenting the ideas of the managers or former managers of institutions, European programmes and local authorities, the papers provided an account of experiments and activities conducted by regions, urban communities, municipalities, urban planning agencies and consultancies. The issue of the training of local authority staff in urban cooperative practices abroad was also tackled.
Charles Josselin, a former minister with responsibility for Cooperation and chair of Cités Unies France, which was one of the pioneers of decentralized cooperation, stressed that this activity necessarily has a political dimension because of the nature of the protagonists (elected officials) and the themes that are selected. He mentioned the increase in activities of this type, the appearance of new forms of cooperation, the globalization of the municipal movement, the desire of local elected officials to be involved in bringing about international objectives, the need for coordination with central government, the demand from partner countries and recognition at European level.
Antoine Joly, the local authorities’ delegate for external action, presented the conclusions of a study performed by the consultancy ACT and the GRET on “the involvement of French local authorities in cooperation in the area of urban development”. This study shows that French decentralized cooperation seemed particularly representative of an emerging model of cooperation and may be called upon to play a major role, on condition it becomes deeper and broader, particularly at European level. The study also identified some remarkable features and aspects, as decentralized cooperation is political (between two mayors), between two areas, cultural, cross-cutting more than sectoral, and reciprocal. Its added value does not lie in the provision of technical expertise but in institutional strengthening and support to project ownership. The study also made recommendations for the future: the specific features of decentralized cooperation should be strengthened and fostered, the links between decentralized cooperation and the strategic frameworks provided by central government should be redefined, the role of the State should be defined more precisely.
Alain Le Saux, who is the director of international and European Affairs at the Regional Council of Ile de France, began by restating the political dimension of decentralized cooperation and the importance of institutional support, and went on to show that this type of cooperation aims to use lasting tools to set up an in-depth partnership that can result in more ambitious government level bilateral cooperation. To illustrate the general strategy implemented by the Ile de France Region, he took the example of public transport in Hanoi, a problem which appeared in the context of a project (which was finally abandoned) financed by the Koreans. Working with many other partners from abroad, cooperative action helped to define a transport policy, create exclusive bus lanes, redesign bus shelters, train drivers, create a transport interchange, etc. Together, all these activities increased the number of passengers from 6 million in 2000 to 245 million in 2005! This cooperative action continued with bilateral cooperation with other actors with regard to a project for a tram. It also drew support from the creation of the Hanoi Institute of urban professions.
Vincent Rotgé, who coordinates the European Commission Asia Urbs programme, presented this decentralized cooperation programme between European and Asian local authorities. He described the general context in which the programme got under way, mentioning some related programmes and emphasizing the differences of resources between the Urba-Al programmes (for Latin America) and Asia Urbs, and the fact that Asia Urbs is focused on technical assistance rather than infrastructure building. He described the strengths and weaknesses of the set-up and some of the characteristics of the project : the way the projects and finance has been distributed between 15 Asian countries and the nature of the projects. He identified the conditions which must be met for projects to be successful and made suggestions for achieving them: it is necessary to capitalize and link up different experiences, organize partnerships, carefully select a location, ensure long-term existence. Finally, he described the consequences of the reforms of the Commission’s aid policy.
Yves Dauge, the mayor of Chinon, referring to his experience in the area of decentralized cooperation and with UNESCO, provided insights into the practices and conditions for success in the area of decentralized cooperation. He began by describing a range of experience : thematic cooperation around a river (the Loire and the Niger), a humanitarian programme in Burkina Faso, institutionalized multi-actor cooperation in Luang Prabang in Laos. Paying particular attention to the last example, he briefly described the partnership construction process, mentioning the support received from French institutions (Ministry of Foreign Affairs, French Development Agency, the Centre Region of France), the tools put in place and the other actors who became involved in the project (in particular Asia Urbs).
Philippe Nouveau, vice-president of the FNAU, and Patrice Berger, director of international activities at the Lyon urban planning agency, described the internationalization of the activities of urban planning agencies as a result of the rise of decentralized cooperation policies. They presented an overview of activities since 1990, noting the specialization of certain agencies (the most active at international level are the agencies of Paris and Lyon and the IAURIF), the importance that decentralized cooperation has assumed in international activities, and pointed out how the destinations of aid have changed. They analyzed and commented on the areas where intervention takes place in the framework of urban planning studies or support to local structures. Involvement relates to planning, support for public policy (through sectoral policies relating to transport, the environment and tourism, and aid to the creation and organization of urban management tools and structures), and urban projects. They described the reasons for the success of urban planning agencies in cities of the South and the diversity of intervention modes and forms of partnership with other service providers, as well as the feedback effect of these activities in France.
Gianni Sartena (AFD) described an example of partnership between a donor (the AFD) and local authorities (IRCOD Alsace, Mulhouse and Mahajanga in Madagascar) in a project to regenerate markets and improve urban services in the Malagasy city. After presenting the context, objectives and content of the project, they described the various ways it had assisted municipal management. He described the institutional organization of the project, explaining the respective roles played by the urban municipality of Mahajanga, IRCOD Alsace and the local authorities in Alsace (principally Mulhouse), the financing plan, and the timetable for the project which is scheduled to end in June 2007.
Denis Schultz continued this account by presenting IRCOD Alsace, which is a regional institute for development cooperation set up by the Alsace Region in order to coordinate the cooperative work of local authorities and development actors and which acts as project owner for cooperative operations on behalf of the local authorities in Alsace. He described the commitment to Madagascar since 1995 and the different programmes that have been conducted in the province of Mahajanga. He next described in greater detail IRCOD’s goals with regard to assisting the city of Mahajanga in the implementation of a municipal system to manage its newly regenerated markets, and then detailed the methodological approach and operational organization. He ended by emphasizing the value and importance of the partnership involving the AFD and IRCOD with regard to the final details of the project, the durability of the operation from the institutional standpoint with Malagasy actors, the way the AFD and IRCOD complemented each other and the way their expertise linked up, the exploitation of the local authority experience, and the ability of IRCOD to adapt to a constraining and rigid contractual framework.
Guy Peyretti, assistant director of international relations for the urban Community of Lyon described how Greater Lyon’s decentralized cooperation strategy had changed in the last ten years. He emphasized firstly the increasing importance of this activity, not only under the impetus of elected officials but also the general public through associations, which has resulted in the institutionalization of the system and support for it from the general public. He described how cooperation had changed, both in terms of the form of activities, which are now orientated towards the management of local public services, and the geographical location. He gave some figures about the budgets for cooperation, explained the urban community’s role in the European Asia Urbs programme and highlighted the diversity of the partnerships (institutional, public-private) which are sought and set up. He ended by describing the implementation of the Water Fund in partnership with Véolia in order to finance investments to provide access to drinking water (a system which should be extended to other French cities) and the creation of the Ouagadougou centre for training and skills in urban jobs
Yannick Lechevallier, managing director of the Coop’Dec Conseil agency, which trains local authorities in international activities, explained the distinction he makes between the two principal categories of jobs: administrative staff who specialize in international relations, and the local authority experts engaged in activities in the field. He mentioned the organizations (principally the CNFPT and some private structures), the content of training courses in international cooperation and raised some issues about the philosophy of training for international exchanges.
At the round table, Ahmat Abakar Adjid (secretary general at N’Djamena City Hall), Thierry Paulais (Head of the urban development division at the AFD), Gisèle Teulières (director of international relations for the city of Toulouse) and Jimmy Allaire (representative of the association of young experts for international cooperation and development or the AJECID) gave a brief presentation of the projects conducted at N’Djamena (improving urban services, a waste plan and a water project) in cooperation with the city of Toulouse, the development of AFD’s activities in favour of decentralized cooperation by a variety of types of action and the organization and activities of the AJECID. The round table was followed by a debate which covered the presence of NGOs in decentralized cooperation, the role of decentralized cooperation in institutional support, the issue of increasing local resources, the professionalization of young workers, the setting up of teams that brings together both junior and senior staff, and the attention which should be given to small towns in the context of decentralized cooperation.